Amministrazione condivisa dei beni comuni

La partecipazione civica per l’amministrazione condivisa di Roma

TAVOLO DI LAVORO TRASPARENZA E PARTECIPAZIONE 2022
Coordinatore: Giorgio Bonifazi Razzanti
Componenti: Lucio Contardi, Francesca Crostarosa, Cecilia Ivaldo, Manuel Felsani, Guido Laj, Rosalba Savarese, Emma Cavallucci

Mentre a Roma, negli ultimi anni, si consumava il progressivo distacco tra aspettative dei cittadini e capacità dell’amministrazione, in altri comuni d’Italia, come in tante città d’Europa, è cresciuto un nuovo rapporto di fiducia e collaborazione tra le parti che ha stabilito nuovi parametri di soddisfazione nel governo della cosa pubblica e di miglioramento della qualità della vita di tutti.
Si va dall’amministrazione condivisa dei beni comuni alla partecipazione civica nella coprogettazione della città: da Bologna e Milano a Barcellona e Parigi gli esperimenti su questa strada sono ormai una realtà concreta, di esempio per tutti.
Il cambio di governo in Campidoglio, così come nella maggior parte dei municipi di Roma, è un’occasione imperdibile per quel salto di qualità nell’idea di amministrazione cittadina che è il desiderio e la speranza di tutti.

Questo documento, sintesi del tavolo di lavoro “trasparenza e partecipazione” del nostro circolo, parla di questo e traccia una direzione che, siamo convinti, non potrebbe che far bene alla nostra città e ai suoi abitanti.

“L’elevato turnover politico e la sfiducia nelle istituzioni pubbliche rimangono un problema sistemico in Italia.” Inizia così il rapporto 2020 del Dipartimento della Funzione Pubblica per Open Government Partnership, l’organizzazione internazionale di cui facciamo parte dal 2011.
Un’ammissione oggettiva che rimanda inevitabilmente al rapporto tra cittadini e politica e al termometro elettorale che ad ogni consultazione certifica il disinteresse crescente verso l’offerta dei partiti e i loro candidati, come del resto sta accadendo in buona parte delle democrazie mature.
Per contro, almeno in Italia, non sono le idee e la passione politica a mancare. Lo dimostra la vitalità di movimenti e organizzazioni cittadine spontanee che, un po’ dovunque, affrontano i temi del vivere civile rivelando una consapevolezza e un impegno che non trovano evidentemente risposta in chi è stato eletto per farlo.
Semplificando la questione si tratta dunque da una parte di insufficienza della politica nell’intercettare i bisogni collettivi cui dare risposte efficaci e dall’altra, e soprattutto, dell’incapacità di realizzare in modo concreto quanto promesso, tanto o poco che sia.
Ecco allora che il tema della trasparenza e della partecipazione assume un’importanza determinante se si vuole invertire la rotta e ricreare una migliore relazione tra elettori ed eletti che produca collaborazione a vantaggio dell’intera collettività. Un obiettivo possibile, a patto, si intende, che questo tema sia affrontato in modo concreto, con un approccio da parte di chi amministra la cosa pubblica affatto diverso da quanto abbiamo visto finora, per fortuna con le dovute eccezioni da prendere ad esempio che a livello locale hanno già dimostrato di saper percorrere con successo questa strada.

La questione, ed è la ragione per cui questo circolo PD ha deciso di istituire un tavolo di lavoro sull’argomento, è particolarmente importante nella circostanza qui a Roma. Le elezioni amministrative dell’autunno scorso hanno creato in Campidoglio una nuova consiliatura a maggioranza coalizione per Gualtieri sindaco, così come è accaduto per larga parte dei vari municipi della città. Le promesse fatte in campagna elettorale e le aspettative dei cittadini sono alte e pressanti, non potrebbe essere altrimenti per una città ridotta allo stremo, senza più identità e il ruolo che le spetterebbe. Inutile qui sprecare altre parole, la situazione è nota e richiederà un lavoro straordinario per risalire la china, lo sappiamo tutti. Una responsabilità per chi è al governo della città che non può prescindere dalla creazione di un rapporto completamente nuovo con i cittadini, non a parole ma nei fatti, con una classe dirigente che sappia dimostrare di avere assimilato la lezione e di essere capace di cogliere la straordinaria, e dovremmo aggiungere irripetibile, opportunità che si è creata.

Il contesto sociale

Il tema della trasparenza delle pubbliche amministrazioni e della partecipazione attiva da parte dei cittadini, per un insieme di circostanze interne ed esterne al paese, è a ragione da considerare il punto focale del rapporto tra elettori ed eletti, il terreno sul quale si gioca in buona parte l’efficacia dell’azione e di conseguenza la credibilità della politica.

Molte di queste circostanze sono interne e peculiari dell’Italia, altre riguardano fenomeni globali all’apparenza lontani dalla dimensione locale, in realtà si tratta di componenti significative di un disagio diffuso che ha colpito e continua a mettere in difficoltà le categorie con minori capacità reattive. Ignorare queste componenti sarebbe un errore, come un medico che non prendesse in considerazione tutti i sintomi e le cause di un malessere prima di stabilire la cura appropriata. Si tratta infatti di una nuova capacità di considerare i problemi delle persone che l’amministrazione è chiamata a risolvere, nella complessità della loro formazione e rappresentazione. La sensazione è invece che, nell’affrontare questo o quel problema, il più delle volte ci si concentri solo sul momento finale di una sequenza, senza ricomporre lo sviluppo che ne ha creato le condizioni. La necessità è dunque una consapevolezza delle questioni da affrontare maggiore di quella che normalmente era richiesta, con un approccio che, per essere efficace, non perda mai di vista il quadro di insieme.

La pandemia è il fenomeno, ancora irrisolto, che al di là della salute ha colpito tutti sul piano sociale ed economico. Alcuni più di altri, in alcuni casi in modo drammatico e difficilmente reversibile, creando comunque un clima diffuso di allarme e di incertezza sconosciuto alle generazioni del secondo dopoguerra.

Fenomeni di altra natura in precedenza ma con effetti duraturi hanno coinvolto tutti, anche qui con effetti positivi per alcuni, negativi per altri. Globalizzazione, tecnologie della comunicazione, social media, sono le aree che negli ultimi vent’anni hanno trasformato profondamente, e continuano a farlo, le opportunità di lavoro, i modelli di comportamento sociale, il rapporto con la cultura e l’informazione. Nel giro di pochi anni si sono create nuove professionalità ma molte altre scompaiono senza che i soggetti coinvolti siano attrezzati culturalmente per riconvertire il proprio lavoro o per crearne uno nuovo. Difficile fare un bilancio tra quello che si è perso e quello che si è guadagnato, le zone di disagio economico sappiamo sono tante e l’indice di povertà delle famiglie è salito come non accadeva da decenni.

Gli smartphone, la rete, le infinite applicazioni che utilizziamo, hanno creato nuovi modelli sociali e possibilità di informazione illimitata accessibile a tutti; ma al tempo stesso la mancanza di codici di comportamento, le cattive intenzioni di alcuni esperti e l’inesperienza dei più hanno contribuito a distorcere tanta parte della realtà e a forzare le regole della democrazia con le conseguenze comportamentali e politiche che tutti conosciamo. Senza scordare poi le due ondate, 2008 e 2011, di crisi economiche mondiali, quelle dei subprime, i titoli tossici che hanno spazzato via i risparmi di intere famiglie e portato al suicidio tanti imprenditori ma che soprattutto hanno certificato l’incapacità dei governi di fare fronte alla speculazione mondiale passata dalla tradizionale economia dei beni a quella della finanza, un nuovo mondo senza chances per i piccoli risparmiatori.

È un mondo complesso in rapida evoluzione che la politica in generale, un po’ dappertutto ma di più in Italia, fa fatica ad assimilare se non nella parte più epidermica dimostrandosi alla fine incapace di governarlo come in passato. Le conseguenze abbiamo imparato si chiamano crisi della democrazia rappresentativa, populismo, disconoscimento delle competenze professionali, variegato mondo dei NO-qualsiasi cosa arrivi da un ordine costituito.

Siamo consapevoli di non raccontare niente di nuovo ma riteniamo utile questa riflessione per evidenziare quanto frustrazione e sfiducia nelle istituzioni costituisca ormai un amalgama con il quale è impossibile non fare i conti, un muro di diffidenza che rende difficile il dialogo e l’apertura di credito verso qualsiasi iniziativa presa da una pubblica amministrazione, poco importa quanto necessaria e giusta sia.

Quando parliamo di trasparenza e di partecipazione dovremmo quindi tenere sempre presente che c’è della fiducia da riguadagnare con un esercizio quotidiano di straordinaria dedizione. Il pubblico al quale chi amministra si rivolge ha bisogno di sapere prima di tutto che per lui c’è un futuro al quale si sta lavorando, niente può essere affrontato positivamente se non nell’ambito di questa visione alla quale dedicare un costante e visibile impegno. Questa consapevolezza crediamo debba far parte con convinzione della cultura di chiunque ha un ruolo di amministrazione pubblica, in particolar modo a livello locale dove il circuito amministratore/amministrati è più breve e maggiore la possibilità di dialogo. Non è semplice, del resto si chiama “governare la complessità”, perché di questo si tratta.

Trent’anni in leggi e decreti

Così come è importante capire a fondo le ragioni del disagio, altrettanto lo è avere piena conoscenza dei dispositivi di legge in materia, intendendo non semplicemente il dettato al quale attenersi per agire nel rispetto delle regole, ma la necessità di capirne lo spirito e la direzione di orientamento per il futuro.

Per questo, senza addentrarsi nel dettaglio, è utile ricordare i momenti salienti del percorso legislativo in materia di trasparenza e partecipazione, a partire dal caposaldo: la legge n. 241 del 1990 con la quale si vuole assicurare il concetto di massima circolazione delle informazioni sia all’interno delle PA che all’esterno là dove richiesto, stabilendo un nuovo rapporto tra amministratori e amministrati basato sulla trasparenza intesa come possibilità di accesso da parte del pubblico alla documentazione relativa ai procedimenti che li riguardano. È un primo importante passo nel nuovo riconoscimento dei diritti dei cittadini, con i dovuti limiti: “…la trasparenza è strettamente connessa al diritto di accesso, il quale, essendo pertinente ad un procedimento amministrativo di interesse del singolo, non può essere inteso nel senso di controllo diffuso dell’attività amministrativa.”

Il DL n. 150 del 2009 fa un passo avanti nell’idea di controllo sull’operato delle PA con gli obiettivi di renderla più efficiente e responsabile. Entra il concetto di accountability (rendicontazione responsabile dell’operato), si valutano le performance del dipendente pubblico introducendo il concetto di “premialità”. Ma l’obiettivo ultimo è quello del contrasto alla corruzione: la trasparenza viene intesa come accessibilità totale agli atti amministrativi intesa a “favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”.

La trasparenza come strumento di lotta alla corruzione è ancora il tema della successiva legge n. 190 del 2012 che vede l’istituzione di un’autorità indipendente il cui compito sarà la prevenzione dei fenomeni corruttivi nell’ambito delle PA e delle società partecipate e controllate.

Un anno dopo è la volta del DL n. 33 del 2013, noto come decreto trasparenza, che riconosce il diritto di accesso civico a informazioni e dati, senza dover motivare la richiesta, in caso di inadempimento dell’amministrazione degli obblighi di pubblicità imposti dalla legge.

Di lì a due anni il diritto di accesso viene esteso con la legge Madia, legge n. 124 del 2015, dove si riconosce che «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione (…), nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti» e ciò «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico». Entra quindi in modo esplicito anche il concetto di partecipazione, anche se non ancora definito nelle modalità di attuazione.

Nel frattempo, a livello internazionale, l’Italia sottoscrive nel 2011 l’OGP – Open Government Partnership -, una iniziativa introdotta dall’allora presidente USA Barack Obama e oggi partecipata da 100 nazioni che si impegnano per la realizzazione di amministrazioni pubbliche più efficienti e trasparenti. Gli obiettivi, oltre alla trasparenza e la lotta alla corruzione, sono il sostegno della partecipazione civica, la diffusione di nuove tecnologie di informazione pubblica, il miglioramento della qualità delle decisioni e della vita democratica della collettività. Allo scopo è promossa un’attività di benchmarking tra nazioni con periodici incontri internazionali. La partecipazione per l’Italia è curata direttamente dal Dipartimento della Funzione Pubblica che pubblica Piani di Azione biennali e report internazionali delle attività relative intraprese.

Ancora di ispirazione internazionale nel 2016, attraverso il DL n. 97, l‘Italia introduce la normativa FOIA – Freedom Of Information Act – legge sulla libertà di informazione emanata originariamente dagli USA nel 1966 (!) che, oltre al diritto di accesso civico a dati e documenti delle PA per chiunque senza dover dimostrare un interesse qualificato, riconosce il diritto di cronaca e la libertà di stampa per i giornalisti.

Questo in estrema sintesi e per grandi tappe il percorso legislativo italiano in materia.

L’impressione prevalente che si ricava dall’insieme dei provvedimenti è quella di una crescente attenzione alla trasparenza come contrasto al problema endemico della corruzione. L’argomento non è certo un’esclusiva del nostro paese, ma qui assume una rilevanza preponderante nel più vasto tema del rapporto tra cittadini e amministrazioni pubbliche. I due mondi, nelle parole della legge, appaiono contrapposti, diffidenti uno dell’altro, ancora lontani dalla naturale intesa paritetica che ha come fine ultimo il miglioramento del vivere civile.

Si dirà, a ragione, che da noi siamo passati attraverso la macina di Tangentopoli, senza uscirne risanati eticamente e moralmente come era nelle magari ingenue aspettative. E non si può peraltro non considerare che la PA e il diritto amministrativo hanno duecento anni di storia (la Rivoluzione francese, Napoleone), due secoli di consuetudini qui da noi calcificate in una miriade di incrostazioni di potere arrogante e prepotente, ereditata di generazione in generazione (come non ricordare il borghese piccolo piccolo di Sordi). Una cultura talmente consolidata nei disvalori di diritti e doveri democratici, difficile da rivoluzionare in questi ultimi due decenni così travagliati.

Altrove, in altri ordinamenti giuridici, l’intenzione del legislatore è di solito incentrata sulla trasparenza e l’accountability in quanto strumenti della partecipazione civica alle decisioni da prendere, prima ancora che di verifica dell’operato, con il fine ultimo della soddisfazione dei soggetti coinvolti dalle iniziative e dell’innalzamento della qualità della vita nel territorio.

Qui invece la partecipazione civica è piuttosto orientata a valle di decisioni già prese. Si tratta più di ricorsi e petizioni piuttosto che di collaborazione tra le parti nell’identificazione e nella costruzione di progetti di intervento pubblico. La sensazione è che in generale la volontà sia ancora quella di tenere saldamente nelle mani dell’amministratore pubblico il potere decisionale, con una certa riluttanza ad aprire i cassetti quando richiesto. Più una questione di scontri asimmetrici a cose fatte che incontri paritetici per ragionare e capire insieme cosa e come fare nello spirito della legge.

L’idea di partecipazione dei cittadini sembra dunque ancora lontana dall’attuazione per quanto la Costituzione all’art. 118, ultimo comma, affermi con chiarezza che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

In realtà e per fortuna passi avanti sono stati fatti in questa direzione da tante amministrazioni locali negli ultimi vent’anni. Poco qui a Roma, dove a fronte dell’interesse dimostrato da molti cittadini per la cura dei beni comuni, la consapevolezza e la disponibilità dell’amministrazione comunale nel dialogo si è dimostrata meno efficace di quanto ci si sarebbe aspettato. Va da sé che senza un riconoscimento che crei apertura, senza regole e procedure facilmente attuabili in grado di agevolare l’iniziativa, tante idee che partono dal basso sono destinate se non a fallire a rendere molto meno dell’impegno che è stato dedicato. Uno spreco.

Dalla trasparenza alla partecipazione

Dunque la trasparenza non già come fine ma come strumento per stabilire un rapporto paritario, non più tra amministratori e amministrati, che induce l’idea distorta di un soggetto attivo che dispone ed uno passivo che subisce, ma tra cittadini che collaborano, ognuno con le proprie responsabilità e possibilità, all’interesse comune. Un cambio di paradigma che recupera il senso originario delle funzioni amministrative ma che richiede inevitabilmente un aggiornamento culturale dei soggetti che per elezione politica o per ragioni di lavoro si trovano nella condizione di esercitare tale potere e tali compiti. Non è semplice perché appunto si tratta di ripensare un modo di lavorare e di intendere le relazioni sociali nel quadro di una democrazia che non è cambiata nella formulazione ma che in questi anni ha fatto più di un passo avanti.

Il territorio in cui ora ci muoviamo è quello della democrazia partecipativa, un ambito carico di possibilità e di aspettative ma che al tempo stesso, proprio perché viviamo un’epoca di difficili trasformazioni e di incertezze, deve trovare la giusta relazione con altri concetti di democrazia quali quella rappresentativa e quella deliberativa, così come, per ragioni diverse se non opposte, con quella diretta.

Anche se lo riguarda molto da vicino, per nostra fortuna non è questo il tema del tavolo di lavoro. Quello che ci interessa è mettere in luce i passaggi positivi accertati della partecipazione civica come antidoto alla deriva populista e, nel caso specifico, come ricostituente per rimettere in piedi la nostra città nella sostanza delle cose e nello spirito che occorre per farlo.

Su questa via abbiamo individuato tre momenti che segnano differenti livelli nel percorso evolutivo della partecipazione civica.

Il bilancio partecipativo è il primo esempio di come promuovere la partecipazione diretta dei cittadini alle politiche pubbliche locali. Partito come esperimento nell’89 in Brasile è oggi adottato con successo in buona parte d’Europa a livello di città e di municipi, come anche in Italia compresa Roma. Non esiste un modello unico di bilancio partecipativo, ma qualsiasi percorso parte, o dovrebbe partire, dall’ascolto dei cittadini per raccogliere necessità, suggerimenti, idee. Su questa base l’amministrazione può decidere d’inserire in bilancio preventivo dei capitoli di spesa che riguardano alcune delle iniziative suggerite e riconosciute utili alla collettività. A questo punto vengono banditi concorsi per la realizzazione di ognuna delle idee selezionate e poi valutati i progetti presentati attraverso la votazione digitale dei cittadini coinvolti. I progetti vincenti vengono così realizzati e monitorati attraverso il feed back del processo partecipativo.

A Roma, da quanto risulta nell’ultima pubblicazione del 2019, sono state 65 le proposte di bilancio partecipativo promosse che hanno ottenuto il finanziamento nei municipi. Alcune realizzate, altre in corso di realizzazione o in attesa di inizio lavori.

Questo strumento ha l’indubbio merito di aver creato un primo collegamento tra cittadini e amministrazione locale sul piano dell’intervento collaborativo. È la prova provata che il dialogo è possibile se c’è ascolto attivo e che porta risultati concreti, non solo sul piano del miglioramento della qualità della vita della collettività, ma anche e soprattutto su quello della motivazione civica di chi ha proposto e visto realizzata la propria idea, di esempio per tutti gli altri cittadini.

Il limite è purtroppo quello della episodicità degli interventi, dei tempi di realizzazione spesso dilatati e della frequente difficoltà di reperimento dei fondi necessari nelle ristrettezze di bilancio. Ma è anche grazie a questo tipo di intervento che altri importanti passaggi sono diventati possibili.

Con l’amministrazione condivisa dei beni comuni la partecipazione fa un salto di livello grazie al principio di sussidiarietà e in attuazione del principio costituzionale del già citato articolo 118, comma 4. Nel bilancio partecipativo l’amministrazione dà spazio alle proposte dei cittadini e ai relativi progetti vincenti in quanto già previsto da uno specifico capitolo di bilancio. In questo caso invece l’iniziativa parte dai cittadini stessi che si propongono per gestione condivisa di beni comuni nell’interesse generale e senza compenso. Qui il rapporto tra le parti diventa paritetico e per entrambi si fonda sui principi di fiducia e di responsabilità. Il campo di azione riguarda la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa dei tanti beni comuni della città, materiali e immateriali, che per ragioni diverse risultano trascurati o che non sono in condizione di offrire quello che potrebbero. La forza di questo strumento sta nell’impiego di tempo e capacità di cittadini che si rendono disponibili a offrirli senza che questo rappresenti un costo per l’amministrazione. Per l’attuazione di questo tipo di amministrazione condivisa è necessario un regolamento, un atto normativo che disciplini la collaborazione tra cittadini e amministratori e la realizzazione, di volta in volta, di specifici “patti di collaborazione”, accordi che definiscono tra le parti i termini dell’intervento. Ogni amministrazione è libera di scrivere il regolamento e il format dei patti che ritiene più opportuno, ma in realtà questo lavoro è già stato realizzato molto bene nel 2017, nella necessaria forma giuridica, dall’associazione Labsus https://www.labsus.org, tanto che il prototipo di regolamento è stato adottato direttamente in questa forma da molti comuni e dalla stessa città metropolitana di Milano e dal comune di Torino.

In totale oggi in Italia sono più di 250 i comuni, grandi e piccoli, che adottano un regolamento di amministrazione condivisa dei beni comuni ed è lungo l’elenco dei patti che sono stati realizzati con successo fino ad oggi. La valenza di questo modello di partecipazione civica si è dimostrato tale che in questo campo il nostro paese è stato preso ad esempio in Europa, anche da parte di città di riferimento per l’innovazione amministrativa nel rapporto con i cittadini come Barcellona. Roma non ha ancora un regolamento di amministrazione condivisa dei beni comuni. Da quello che sappiamo diverse proposte sono state fatte alla precedente consiliatura senza purtroppo arrivare mai a nulla di concreto. Non c’è dubbio quanto sia importante recuperare anche qui il tempo perduto. In compenso è la Regione Lazio che con la legge n. 10 del 26 giugno 2019 ha aperto per prima la strada regionale alla promozione dell’amministrazione condivisa dei beni comuni, ponendo grande attenzione alla valutazione dei risultati da parte del Consiglio Regionale: “A quest’ultimo sono attribuiti importati poteri di monitoraggio e controllo sui risultati raggiunti in termini di diffusione dei patti di collaborazione; di realizzazione concreta dei percorsi formativi; dello stato di informatizzazione raggiunto; delle tipologie dei vantaggi economici elargiti e dei soggetti beneficiari; delle criticità eventualmente emerse.”

Come abbiamo detto nuovi passi avanti sono stati fatti nel frattempo in altre città europee. Ce ne siamo interessati tutti in campagna elettorale per Gualtieri sindaco promuovendo l’idea della “città in un quarto d’ora” sul modello di Parigi e di Barcellona. Proprio da quest’ultima in particolare arrivano segnali di uno sviluppo che stabilisce nuovi criteri sulla parità e la corresponsabilità nelle decisioni che riguardano le scelte amministrative per la città. Probabilmente oggi il punto più avanzato. Nel modello di partecipazione civica della città di Barcellona l’incontro tra amministrazione e i cittadini può avvenire già in fase di identificazione del possibile intervento, prima cioè che venga definito il progetto relativo, per discuterne opportunità e indirizzo.

Allo scopo il sito del Comune con una apposita piattaforma https://www.decidim.barcelona offre una panoramica dei progetti in corso di discussione e di attuazione con la sollecitazione alla partecipazione diretta: “Benvenuto nella piattaforma partecipativa decim.barcelona. Costruiamo una società più aperta, trasparente e collaborativa. Partecipa, partecipa e decidi.” Il sito del comune spiega poi molto chiaramente cosa si intende e come funziona la partecipazione civica: “L’elezione regolare dei rappresentanti politici non basta per andare verso la democrazia. È necessario facilitare l’influenza, la deliberazione, la coproduzione e la decisione dei cittadini sulle questioni che li riguardano. Con la partecipazione dei cittadini, parte di questo insieme di decisioni politiche viene presa, trascendendo lo sguardo individuale, in modo che il collettivo sia al centro della scena. Questo diritto sarebbe solo un vano annuncio se non fosse accompagnato da mezzi che ne favorissero l’esercizio e rimuovessero gli ostacoli che lo ostacolano. Ecco perché il Comune di Barcellona sta promuovendo il miglioramento dei canali di partecipazione per renderli più accessibili, aperti e trasparenti. E allo stesso tempo, incoraggia l’uso di media faccia a faccia e digitali che aumentano la partecipazione e facilitano la massima diversità dei partecipanti, adattando i canali di partecipazione alla pluralità e complessità delle persone che condividono una città come Barcellona, e che ne sono la ricchezza. Perché la democrazia si fa tra tutti e tutti.” E più avanti spiega come partecipare: “I processi partecipativi sono una serie di incontri delimitati in un determinato momento, per promuovere il dibattito e il contrasto di argomenti tra i cittadini o tra questi ei funzionari comunali, al fine di raccogliere le loro opinioni e proposte in merito ad un’azione concreta comunale. La partecipazione, quindi, può assumere la forma di diverse azioni:

Promuovere, attraverso iniziative cittadine, processi partecipativi, organismi e consultazioni.
Dibattere, negli organi e negli spazi di partecipazione e dialogo con il Consiglio Comunale, temi e azioni che il pubblico può interrogare.
Influenzare le azioni municipali affinché collaborino al loro sviluppo e attuazione.
Coprodurre le politiche pubbliche della città e le azioni che ne derivano, elaborando la definizione della diagnosi e partecipando alla sua esecuzione, valutazione e monitoraggio.”

E più oltre: “Un processo partecipativo può essere utilizzato per fare una diagnosi di un problema o argomento specifico, per cercare idee creative e innovative per realizzarlo e per suggerire quali forme di intervento sono le più appropriate a seconda delle particolarità di ciascuna azione.

I processi sono strutturati in quattro fasi:

Fase informativa: momento di divulgazione a tutti i cittadini su quale sia l’argomento a cui si vuole presentare domanda di partecipazione.
Fase di dibattito: fase di promozione del dialogo e delle argomentazioni contrastanti, in cui vengono raccolti i contributi dei partecipanti. Durante la fase di discussione verranno utilizzate le metodologie più appropriate e diversificate per raggiungere tutti i gruppi interessati.
Fase di restituzione: nell’ultima fase del processo, il risultato viene trasferito ai partecipanti e al resto dei cittadini.
Fase di monitoraggio: facilita il monitoraggio dello sviluppo dei risultati del processo.

L’esito del processo partecipativo non pregiudica le capacità decisionali ed esecutive degli organi di governo del Consiglio Comunale. Tuttavia, quando si avvia un processo, è necessario specificare come i risultati verranno applicati alla decisione finale.”

Anche in Italia si sono fatti passi in questa direzione, ad esempio il Comune di Milano, tanto per rimanere in una dimensione complessa di città, con il sito Milano Partecipa

https://partecipazione.comune.milano.it e con uno specifico regolamento che dà vita ai diritti di partecipazione popolare: “Oggetto della consultazione è il testo del nuovo Regolamento per l’attuazione dei diritti di partecipazione popolare che, in coerenza con la metodologia che esso contiene, è presentato ai cittadini mediante un processo partecipativo di valutazione pubblica. Il Consiglio Comunale potrà avvalersi dei contributi dei cittadini al momento di approvare il regolamento stesso. Il Regolamento oggetto della consultazione introduce processi innovativi quali:

Istruttoria pubblica: istituto che su modello della procedura prevista per l’approvazione del Piano di Governo del Territorio consente ai cittadini di sottoporre al Consiglio comunale osservazioni ad alcuni provvedimenti di competenza consiliare (ad accezione dei bilanci) alle quali l’Amministrazione è tenuta a rispondere puntualmente;
Dibattito pubblico in tema di opere urbane, ambiente e servizi: istituto che introduce alle opere di interesse comunale la disciplina del dibattito pubblico già tipizzato dall’art. 22 del Codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 50/2016);
Convenzione dei cittadini: istituto che prevede il ricorso a cittadini volontari, selezionati mediante opportuni criteri statistici e messi nella condizione di poter dare un parere informato e consapevole, che potranno esprimersi relativamente a opere e atti di competenza comunale;
Bilancio partecipativo: istituto che offre ai cittadini la possibilità di formulare, sostenere e scegliere progetti di rigenerazione urbana entro limiti di budget stabiliti dall’Amministrazione già sperimentato dal Comune di Milano nel 2015 e nel 2017, la cui disciplina viene consolidata anche alla luce di quegli insegnamenti;

Questi istituti sono attivabili di norma sia per iniziativa dei cittadini che per iniziativa dell’Amministrazione.”

Bene anche ricordare in merito il Trattato di Lisbona 2007 che modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità Europea. All’articolo 8 B è scritto: “Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione. – Le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. – Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione, la Commissione europea procede ad ampie consultazioni delle parti interessate.”

A questo punto il quadro di come anche Roma possa tornare ad essere una città che riconosce e sa dare valore alla cittadinanza dovrebbe essere ormai chiaro. Attraverso quali modalità e con quale spirito da entrambe le parti è il tema cui dedicare ragionamenti concreti per prendere decisioni utili.

Dal dire al fare

C’è una bella lettera aperta a Roberto Gualtieri, scritta all’indomani dell’elezione da Labsus a firma di Gregorio Arena*. In questa si plaude alla visione del neosindaco di Roma di “una città capace di valorizzare lo straordinario patrimonio di partecipazione civica” e lo si invita a darne seguito concreto attraverso gli strumenti possibili della democrazia partecipativa e deliberativa.

Primo facile passo in questa direzione potrebbe essere proprio l’introduzione della amministrazione condivisa dei beni comuni con l’emanazione di un regolamento al quale rivolgersi per la stipula dei patti di collaborazione tra cittadini e amministrazione comunale. Un passo facile perché il modello di funzionamento e il prototipo di regolamento già esistono e, come abbiamo scritto, sono stati ampiamente verificati nella pratica e con successo da città grandi e piccole. Non solo. Roma città metropolitana ha già al suo interno dei comuni che lo adottano (Anguillara, Ardea, Bracciano, Canale Monterano, Civitavecchia, Frascati, Monterotondo, Pomezia, Trevignano Romano) e, come già ricordato, la stessa Regione Lazio con la legge n.10 del 2019, ha riconosciuto questo modello di partecipazione civica. Si tratterebbe dunque di apprendere dai percorsi di applicazione di quelle amministrazioni che hanno maturato l’esperienza, di approfittare di chi si dimostra disponibile nell’offrire consulenza tecnica e di armonizzare quanto già esiste in materia nel proprio territorio, non sembrerebbe che occorrano grandi risorse.

Affinché questo primo passo si realizzi in modo compiuto non basterà però acquisire e adottare regolamenti. Così come un’auto, per quanto performante e tecnologica, non farà un chilometro se non trova persone capaci di guidarla, altrettanto, esperienza insegna, nella pubblica amministrazione nulla si muove come dovrebbe se le persone coinvolte non sono preparate a farlo. Si tratta di un aspetto di solito sottovalutato, come se bastasse dotarsi di un nuovo regolamento per garantirne automaticamente la piena applicazione. Purtroppo non è così.

Come abbiamo argomentato all’inizio del documento, il contesto sociale nel quale ci muoviamo è profondamente esacerbato da un insieme di difficoltà e incertezze accumulate nel corso degli ultimi due decenni, che finora non hanno trovato risposte convincenti dalla politica. Da qui la disaffezione che sappiamo rende un po’ tutti meno disponibili all’ascolto e diffidenti verso il prossimo, specialmente là dove la politica assegna compiti di amministrazione pubblica. Contemporaneamente, in modo simmetrico, sul fronte delle amministrazioni sono le incrostazioni delle vecchie consuetudini a rendere meno reattiva la necessaria apertura verso l’innovazione, alimentata spesso e, a onor del vero non in modo irragionevole, dal timore di procedimenti e ricorsi al TAR per non osservanza delle procedure nelle gare d’appalto o per danno erariale. Rischi, questi ultimi, sempre presenti in una macchina amministrativa farraginosa e diffidente verso il cambiamento come la nostra che tuttavia, ci assicura chi questa materia la studia e la insegna, può trovare coraggio e salvezza in una “Costituzione abilitante, che prevede di essere riformata in corso d’opera … dal punto di vista amministrativo lo spazio per cambiare c’è” come del resto è stato fatto altrove, ad esempio Bologna.

Si tratterebbe dunque di dedicare, qui sì, un po’ di risorse indispensabili alla chiarezza delle funzioni e al recupero culturale dei rapporti umani, da una parte e dall’altra. Le modalità per farlo non mancano, in questo campo non c’è molto da inventare per fortuna. Un investimento che, in ogni caso e in generale, non potrebbe che fare bene a tutta la filiera delle relazioni interno/interno ed interno/esterno con un auspicabile effetto moltiplicatore. Siamo ottimisti è vero, ma nel caso, come per tutte quelle realtà distopiche che a lungo andare sembrano immutabili, bisogna esserlo. Ci auguriamo quindi che questa consapevolezza sia condivisa e che generi quella determinazione nella volontà di cambiare di cui abbiamo assolutamente bisogno.

C’è poi la via indicata da Barcellona, quella della partecipazione civica che si realizza nell’armonica coprogettazione della città, con regole definite, sempre attraverso una chiara distinzione di ruoli e di responsabilità. Il modello che prevede una maturazione della cultura civica come patrimonio acquisito di tutti, da qualsiasi parte del tavolo si sieda, capace di individuare gli obiettivi possibili per migliorare la qualità della vita degli abitanti e di raggiungerli in tempi e con risorse ragionevoli. Sembra utopico, per quanto altre realtà amministrative come quelle di Milano e di Bologna indichino chiaramente il contrario, ma ripetiamo è soprattutto irrinunciabile come direzione se si vuole dare concretezza a quella città in un quarto d’ora che è stata promessa. Quali siano i passaggi già sperimentati lo abbiamo accennato prima in questo documento, si tratta di riconoscerli e magari iniziare a adottarli in via sperimentale a livello di uno o più municipi disponibili e più attrezzati per farlo. Le modalità di attuazione lungo questa strada implicano indubbiamente maggiori complessità per Roma che, così com’è allo stato dell’arte, è impossibile non considerare. Crediamo tuttavia sarebbe già un grosso passo avanti sapere che l’attuale amministrazione della città condivide questa visione e che intende realizzarla.

Ecco, abbiamo detto “sapere”. È questa una delle parole magiche capace di creare il ponte tra la politica che amministra un territorio e le persone che lo vivono. La conoscenza in tempo reale di cosa e come stanno operando le persone alle quali abbiamo affidato la cura della città non è solo un obbligo di legge, ma una straordinaria opportunità per stabilire un solido rapporto di fiducia. Per ottenerla però non basta la fredda pubblicazione degli atti, occorre un coinvolgimento umano diretto, un dialogo fatto tra persone che si riconoscono, volti che hanno un’espressione e parole che hanno un tono. Così come accade in una conversazione dal vivo tra persone che hanno piacere di farlo.

Da questo punto di vista troviamo molto interessante il Primo Forum cittadino sui beni confiscati alle mafie in programma per il 17 marzo: “Il Forum sarà uno spazio d’incontro e di confronto fra Roma Capitale, la cittadinanza e tutte le reti impegnate a favore della legalità e dell’inclusione, per promuovere la cultura dell’antimafia sul territorio e dare impulso al riutilizzo dei beni confiscati alla criminalità organizzata, attraverso un costante processo di consultazione e partecipazione della collettività. Il Forum accoglierà quindi tutte le realtà interessate ad approfondire, elaborare e promuovere idee ed esperienze, sviluppando insieme proposte e strumenti. … Abbiamo una grande opportunità per contribuire alla rigenerazione del territorio di Roma. Il nostro metodo sarà quello della progettazione condivisa, per velocizzare il riutilizzo dei beni confiscati e rispondere ai bisogni e alle aspettative dei nostri quartieri.” Al momento in cui stiamo scrivendo ancora non sappiamo la modalità con cui si svolgerà il Forum, ma immaginiamo il contatto diretto auspicato. Una bella iniziativa che va nella direzione giusta.

In modo simile e allargando il concetto, riteniamo sarebbe di grande aiuto se l’amministrazione comunale prevedesse a cadenza periodica un Forum aperto a tutti i cittadini per aggiornarli sulla situazione della città, dei progetti e dei lavori in corso d’opera. È veramente negativo infatti, dopo aver assunto con il voto la responsabilità della guida di un territorio, di scomparire fisicamente alla vista, lasciando ai comunicati stampa, alle interviste e alla pubblicazione degli atti, le uniche possibilità di conoscenza dell’operato. Così può capitare, come a Roma, che i cittadini mentre vivono una quotidianità tra manufatti degradati con servizi che non funzionano come dovrebbero, nulla o ben poco sanno di cosa si stia facendo per porre rimedio, con quali obiettivi finali e in quali tempi. In questo modo la sensazione trasmessa è che, una volta eletti, tutto resti nelle mani degli addetti ai lavori e che all’esterno si faccia arrivare solo quello che si ritiene opportuno, ma soprattutto che non si stia facendo quello che occorre. Un disastro di comunicazione, imperdonabile in un’epoca in cui la cultura e gli strumenti del comunicare non mancano di certo. Ci piacerebbe invece che il sindaco, così come a loro volta i presidenti di municipio, con gli assessori indicessero un Forum periodico aperto a tutti, senza bisogno di speciali certificazioni di accesso, per raccontare cosa è stato fatto, cosa è in programma (dove, in quali tempi e modalità, per quali obiettivi) e, con molta onestà, cosa non si è potuto ancora fare e perché. Al tempo stesso per rispondere in diretta alle principali domande, critiche e osservazioni dei cittadini che nel frattempo sono state raccolte. Un’operazione chiarezza che dimostrerebbe nei fatti l’attenzione alle esigenze e alle proposte della cittadinanza e metterebbe più facilmente al riparo dalle critiche là dove non si è potuto ancora fare quanto promesso. Sempre meglio ammettere apertamente le difficoltà dimostrando che c’è consapevolezza e volontà di recupero. Spesso si riesce a convertire un problema in una opportunità, in ogni caso si guadagna fiducia che in definitiva significa voti. È l’ABC della comunicazione di crisi che adottano tutte le organizzazioni con un po’ di cultura in materia. Come e quando dare vita a questo tipo di Forum non dovrebbe costituire una difficoltà, tecnologia e modelli di organizzazione non mancano e sono ormai di facile accesso e controllo. Sarebbe già un bel cambio di passo rispetto a quanto siamo stati abituati a vedere e non vedere qui a Roma.

Ci sono sicuramente tante altre cose che si potrebbero e dovrebbero fare per riannodare il rapporto tra persone che, con responsabilità e ruoli diversi, vivono insieme in questa città. Ma lo scopo del documento è soprattutto quello di mettere in luce l’importanza della partecipazione, per la quale abbiamo indicato alcune vie concrete, e stimolare di conseguenza quel cambio di passo culturale che ci si aspetta da un’amministrazione come questa.

In un documento dell’anno scorso in vista delle elezioni amministrative: “Volare alto per rimanere con i piedi per terra. Quale idea di futuro per Roma 2021”, sostenevamo l’importanza di una visione politica di futuro, ispirata e concreta, per ridare vita alla città. Ora ci siamo, quel titolo potrebbe andare bene pure per il tema della trasparenza e della partecipazione perché lo contiene e perché occorre la stessa ambizione e altrettanta dedizione per realizzarlo.

Anche questo è un cambiamento che meritiamo tutti, la città, gli abitanti, gli elettori del partito.

* Gregorio Arena, professore di diritto amministrativo, presidente emerito di Labsus, autore del libro “I custodi della bellezza – Prendersi cura dei beni comuni. Un patto per l’Italia fra cittadini e istituzioni”. https://www.labsus.org/2021/11/un-patto-di-collaborazione-per-la-rinascita-di-roma/

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